光伏行业高歌猛进的脚步停下来后，一系列“旧债”找上门来。自去年以来，多地在对光伏发电项目追缴一些此前没有征收的税款。
这直接影响到光伏公司的业绩。例如，3月15日，协鑫新能源（HK：00451）发布预警公告称，预计2025财年净亏损约11亿元，同比亏损扩大4倍多。
协鑫新能源表示，2025财年补偿计提总额达9亿元。其中，在下半年，仅税务补偿拨备一项就高达2.78亿元。这主要是由于，“相关买方或已出售光伏电站告知本集团其收到地方税务机关的缴税通知。”协鑫新能源称。
华夏能源网注意到，协鑫新能源并非个例。从去年开始，各地陆续传出有光伏电站并网几年后又遭遇税务部门“秋后算账”的情况。尤其是此前被税务部门和光伏企业忽视的耕地占用税、城镇土地使用税（以下简称“耕土两税”），成了被追缴的重点税种，不仅税额较重，甚至还要收滞纳金。
对此，今年两会期间，全国人大代表、通威集团董事局主席刘汉元提案指出，近期全国多地开始对光伏发电项目追征“耕土两税”，许多存量项目面临远超自身承受能力的税收负担，新增项目则由于算不过来账而取消投资，严重阻碍了产业发展，延缓了能源转型进程。
“耕土两税”追缴问题的蔓延，给光伏行业带来沉重压力。那么，追缴问题爆发背后的原因是什么？该如何既合规纳税，又很好地促进产业长远健康发展？
追缴税款几千万甚至上亿，光伏企业压力大
早在去年，关于各地重启“耕土两税”征收的传闻便甚嚣尘上。
有媒体报道称，青海、新疆、湖北、内蒙古、云南、山东、河南、宁夏等多个省份的部分地区已经开始征收光伏“耕土两税”。一些地方税务机关甚至要求光伏电站补缴过去数年的“耕土两税”，一次性补缴金额有的可以达到数千万元甚至上亿。
协鑫新能源是光伏电站开发的头部企业，已出售的电站还被爆出催缴“耕土两税”，被行业认为是标志性事件。这不仅证实了催缴问题的严重性，更为行业敲响了警钟。
协鑫新能源官网显示，其累计服务300个以上新能源项目，总容量近20吉瓦，覆盖全国30个省（自治区、直辖市）。虽然不清楚被追缴税款的项目具体数量和分布，但从2.78亿元的数额来看，应该不限于一地，并且缴税比例并不低。
值得注意的是，协鑫新能源公告称，虽然对税务补偿作出拨备，但“鉴于光伏电站相关的耕地占用税及土地使用税政策尚不明确，且税收征管方式存在差异，本集团需时与相关地方税务机关协商，以确定缴税范围及计税依据”。
今年全国两会上，全国人大代表、全国工商联副主席、通威集团董事局主席刘汉元针对优化光伏发电用地税收政策提出政策建议。
那么，光伏项目到底需要缴纳多大比例的税款呢？
据刘汉元测算，按租赁全面积计算，光伏发电项目“两税”负担率（“两税”税额/项目总收入）最高达到40%—45%；按光伏阵列面积算，“两税”负担率为25%—30%；按投影面积计算，“两税”负担率为10%—15%。这还不包括部分地方向项目追征的税收滞纳金。
按照这个测算看，税款追缴的比例并不低，也难怪相关光伏企业感觉压力巨大。
华夏能源网注意到，去年12月，珈伟新能（SZ：300317）发布公告称，收购了位于河北蔚县的一座光伏电站。该电站因为一次性缴纳了2252.54万元的耕地占用税，导致去年上半年亏损1665.69万元。
财务报表显示，2021—2024年，珈伟新能4年的“税金及附加”总和不过才2600万元。由此可见此次一次性缴纳的耕地占用税数额之大。
华夏能源网还注意到，今年3月11日，国家税务总局银川市税务局在《中国税务报》上发表了一篇文章，文章显示，2025年，在该局随机选取的102户企业中，光伏发电企业的耕地占用税和城镇土地使用税补缴金额引人注目——2户光伏发电企业补缴耕地占用税高达1.26亿元，1户补缴城镇土地使用税2178万元，两者合计占所有补缴税费金额的64%。
除了上述已证实在追缴的光伏“耕土两税”，还有一些地方在改变征税标准，对光伏企业的优惠政策或将收紧。
2025年9月，内蒙古自治区财政厅、国税局联合发文，废止了内财税〔2017〕2010号文件。该文件中规定，对光伏发电企业用地，如果土地性质属于农用地或未利用地，且被实际用于种养殖、水土保持、植被恢复、荒漠化治理、盐碱化治理工作的，可按条例中“直接用于农、林、牧、渔业的生产用地”免征土地使用税。根据该规定，在实际征收中，土地使用税按光伏桩基面积征税。
但该文件废止后，内蒙古至今未出台替代性的政策。业内担心，内蒙古可能要在今年收紧政策，对光伏电站按投影面积或全面积计税。如此一来，将拉高电站度电成本，降低投资回报率。
征缴标准不统一，各地“自由裁量权”较大
耕地占用税、城镇土地使用税均属于“小税种”，单税额并不高。在过去地方政府依靠“土地财政”不愁收入的时候，此类小税种的征收并不被重视；而光伏电站开发者，对相关政策并不了解，忽视了对“耕土两税”的申报。并且，一些地方政府为扶持本地光伏产业发展，也会向光伏电站开发者承诺减税、免税。
在这多重因素下，导致了光伏“耕土两税”的征缴长期缺位。而随着地方财政捉襟见肘，以及近两年税务征管的规范化，光伏“耕土两税”重新被重视起来，围绕光伏“耕土两税”的矛盾冲突就发生了。
据《中国能源报》报道，2020年，位于内蒙古包头的多个“光伏领跑者项目”被当地税务机关要求补缴“耕土两税”以及滞纳金。相关企业苦不堪言，称“我们公司的项目还没并网，到现在没有一分钱利润，进退两难，压力很大。”
而最令他们气愤的是，包头市政府在2015年招标之时便签发《承诺函》，向他们承诺不征收“耕土两税”。如今，税务机关却表示，市政府没有减免企业税收的权限。这让企业很无奈。
本来是具有示范作用的光伏发电项目，最终却让投资企业很受伤，如此局面是当地政府和行业企业都不愿看到的。
从制度层面来看，光伏“耕土两税”征缴也存在很大争议——关于这两个税种在光伏领域是否需要征收、如何确定计税依据，长期缺乏统一规定，各地有较大的“自由裁量权”。
光伏项目用地颇为特殊，尤其是在光伏复合项目（农光互补、渔光互补等）中，上层架设光伏板，下层发展农、林、牧、渔业等，光伏板阵列占地不会改变原用地性质和功能。因此，有部分地方税务机关认为此种情形未影响土地的功能，无需缴纳“耕土两税”。
而另一些税务机关则持应当课征“耕土两税”的态度，但对于计税面积如何计算，又出现较大差异。一般分为租赁全面积、投影面积、桩基面积三种，三者的税额差异甚至能达到10倍。
前述内蒙古已废止的政策，即按桩基面积征收。而云南省发改委2023年发布的《关于加强光伏资源开发建设有关工作的通知》则规定，“涉及占用农用地的光伏方阵，耕地占用税征税面积按实际垂直投影面积计算，光伏阵列之间、方阵与方阵之间的空置区域不征收耕地占用税”。
另外，还有如《青海省人民政府关于明确城镇土地使用税有关事项的通知》要求“自然资源部门组织测量，无测量结果的按土地使用证或据实申报”，并未明确“光伏用地测量标准”。
在此背景下，征税与否、如何征税，甚至何时征税，各地税务机关的说法各不相同，上级部门又没有明确规定，光伏企业是无所适从，但为了做项目只有被动接受。
支持绿色转型发展，光伏优惠政策应保持稳定
让光伏企业有压力的不仅是“耕土两税”追缴，还有企业所得税的优惠持续性。
长期以来，国家对部分企业所得税实行“三免三减半”优惠政策，即企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目、符合条件的环境保护和节能节水项目，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第1年至第3年免征企业所得税，第4年至第6年减半征收企业所得税。
华夏能源网注意到，《关于公布公共基础设施项目企业所得税优惠目录》明确规定，“由政府投资主管部门核准的太阳能发电新建项目”，适用企业所得税“三免三减半”优惠政策。
但是，2013年后，太阳能发电项目由“核准制”变为“备案制”，与上述文件表述出现差别。因而，2025年以来，有个别地区税务机关认为备案类的光伏发电项目不能继续享受“三免三减半”优惠政策，要求企业补缴所得税。
对此，两会期间刘汉元在提出“耕土两税”问题的同时，也建议明确光伏发电项目继续享受“三免三减半”优惠政策。他表示，光伏发电项目由政府“核准制”变为“备案制”，源于政府治理理念升级带来的行政审批方式优化，但这并不改变其作为公共基础设施的性质，也不影响其推动能源革命和“双碳”目标落地的重要作用，建议继续享受该优惠政策，保障企业合法权益。
此外，刘汉元还建议，国家相关部委应尽快研究并明确光伏电站所涉耕地占用税、城镇土地使用税的占用面积、占用时间等关键性政策执行口径；明确和畅通自然资源、农业农村等部门与税务机关的信息交互机制；完善征收程序；涉及“农光互补”“渔光一体”等光伏复合项目，建议按照桩基面积征收。
长期以来，各地对光伏发电项目多为支持态度。最近几年光伏装机爆发式增长，截至2025年12月，我国光伏发电装机容量达到12亿千瓦。装机量猛增，但电网承载能力、消纳体系建设跟不上，光伏红区范围持续扩大，各地压力巨大。
在此背景下，光伏发电项目开始不受待见。这也导致很多地方的税收优惠政策、政府补贴等扶持行业发展的措施开始松动甚至倒退，这对稳定行业预期带来不良影响。
3月25日，国家能源局发布的2026年1-2月份全国电力统计数据显示，光伏新增装机同比下降了18%。
无论地方税务机关以何种目的追缴税款，其结果都会造成原本收益已经降低的光伏电站，更加难以回本。“136号文”推动包括光伏在内的新能源全面入市后，电价一降再降，如今“耕土两税”、取消“三免三减半”，光伏项目收益率将彻底跌入深渊。
当前，光伏行业正在经历从“补贴依赖”迈向“全面市场化”的过渡期，但系统的配套（电网、储能、土地、消纳）和绿色价值的显性化（碳市场、绿证）还远未成熟。如果过早撤出政策支持，会让光伏行业严重受挫，会导致“双碳”目标失去最坚实的抓手。
从绿色转型和落实双碳目标来看，光伏行业责任重大，依然需要较大力度的政策支持。行业期待各项优惠政策能保持稳定，助力光伏新能源持续稳定发展，早日在能源革命中挑起大梁。
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