重建之战,美国大政府主义的萌芽与挫败

柳展雄/文

林肯的另一面:经济干预主义者

熟稔美国政治的人也许会注意到,美国存在类似外儒内法的传统现象。这个国家在公开场合台面上,大谈尊重州权、古典自由主义,暗地里却对中央集权念念不忘,随时准备动手推进联邦扩权。

建国先贤杰斐逊曾为年轻的美利坚立下了规矩,“最好的政府即最小的政府”。

美利坚建国初期,公民向县、州地方一级政府纳税,在州法院解决法律纠纷,很少告到联邦法院;平民百姓除了邮局,几乎不和任何联邦一级的机构打交道。

彼时白宫首脑的职能有限,司法权、财权掌握在州政府手里,金融事务也不例外,建国半个世纪以来,北美没有全国性的货币,钞票由各州授权的银行发行。弗吉尼亚州议员、杰斐逊的密友约翰·伦道夫,反对与联邦政府做出任何妥协,他喊出过一个口号:“要求一个州出让自己的部分主权,好比要一个淑女出让自己的部分贞操。”

甚至在决定国家生死存亡的战争中,总统的职权局限于宣战和发布动员令等等,尽管杰斐逊挂着三军总司令的头衔,但在战局上发挥不出太大作用,倒是各州州长征兵,或采购维护军事装备;或亲临前线,冲锋杀敌;或在后方大本营运筹帷幄。

19世纪,联邦政府扩权的最大推手来自于北部工商业集团。工商业繁荣需要一个强有力的中央政府,发展海外贸易需要海军船队,而建海军需要大笔军费开支,小政府无法支撑起一个海权大国。从扩展海外贸易,到国内大基建,再到扶植新兴工业,各项事业无不依仗大政府主义。

以棉花为支柱产业的南方各州,也认定合众国应当是“小而美”的。“南方同盟国的理论教父”卡尔霍恩奉行轻徭薄赋的杰斐逊传统,他担任议员期间,停止国内交通建设,废除了联邦对北部航运界的津贴,把政府和各银行分离,各项议案几乎都在与北部工商业集团针锋相对。而南方再下一代的精英阶层,比如杰斐逊·戴维斯、亚历山大·斯蒂芬森诸人,没有一丝对合众国的留恋。在1860年11月亚伯拉罕·林肯当选为总统后,南方庄园主集团脱离联邦,戴维斯和斯蒂芬森宣布建立南部同盟国。

从客观效果而言,南方各州脱离后,事情好办多了,共和党作为北部工商业集团的代理人,积极扶植新兴产业,拖沓的太平洋铁路项目在内战的第二年动土开工,铁路工程仅凭私人企业的力量很难开动,铁路公司要从政府手里拿到廉价土地和低息贷款。

《重建之战》一书梳理了自美国南北战争开始后的政坛变迁与高层斗争博弈。作者道格拉斯·R.埃格顿,是美国莱莫恩学院的历史学教授,也是美国内战史、重建史专家。

林肯当局打破了各州长久以来的财政独立自主,联邦政府首次直接向公民征税,并且为此设立了国税局;联邦财政部发行全国性的货币——绿背纸钞(因钞票背面绿色而得名),州一级的纸币停止流通;联邦着手创立央行体系,却因林肯的意外身亡而搁置。

废奴和内战两项大事,遮蔽了林肯在其他方面的政治观念,他是个不折不扣的经济干预主义者,致力于扩展铁腕强权。而战争又是中央集权的最好助力。1863年,美国陆军部越过州政府进行征兵,林肯颁布军事管制命令,以战时紧急状态为由,查封了部分新闻出版机构,正应和了中国历朝历代“国之大事,唯祀与戎”的古训。

在南北战争之前,白宫平均每天的费用支出只有17.2万美元,首都华盛顿是五六个村庄组成的城镇,人口不到两万。因战时状态,政府公务成倍增加,首都的官僚体系大幅度膨胀,财政开支上涨,美国民众自此告别了“帝力何有于我哉”的小政府主义黄金时代。

社会经济改造的失败

内战期间,联邦法院的管辖权也扩大了,内战结束后,国会接连增加宪法修正案,捆住了州权的手脚。

南北战争成为美国外儒内法演变历程的一个重大节点,还在于黑奴解放事务,共和党原本有机会借此来彻底取消州权,实现强干弱枝。

美国北方精英阶层在废奴主义上,态度坚决的只是一小撮,他们主张对南方庄园主集团穷追猛打,这个派系的领袖为查尔斯·萨姆纳和撒迪厄斯·史蒂文斯。多数共和党人,以及少部分忠诚于联邦制反对南方独立的民主党人,不想浪费精力在惩罚南方各州上,他们支持战争只是为了捍卫国家的主权完整,而不是为了解放黑人。林肯其实属于广大温和派的一员,他一而再、再而三地保证废奴并不是自己的本意,直到内战进行的第二年,林肯仍然大大方方地表示,如果在不触动奴隶制的前提下,能保持联邦完整,何乐而不为。

《重建之战:美国最进步时代的暴力史》[美]道格拉斯·R.埃格顿/著周峰/译上海译文出版社2022年5月

1865年4月,罗伯特·李率领南方军队投降,战争结束,林肯再次袒露宽大为怀的胸襟,而查尔斯·萨姆纳等共和党鹰派分子,叫嚷要严惩南军将领和“南方同盟国”的文官头头,把他们送上绞刑架,没收他们的家产,还要在史书上踩上一脚,永世不得翻案。

美国前总统布坎南说了一句最符合宪法精神的评论:南方各州擅自脱离联邦固然不合法,然而联邦政府用武力强制南方回归同样不合法。

林肯动用总统的大赦权力,除前同盟国部长高官等十四类冥顽不灵的叛乱者外,对其余南方人均予以赦免。南方的公民们,因总统的特赦,和联邦政府的正常关系得到恢复。在南北战争后期,白宫和国会的气氛相当紧张。林肯的意外死亡,从结果来看,对各方都是个解脱,林肯保住了“美国历史上最伟大的总统之一”的名誉,共和党鹰派没有了最大的障碍,在政坛上可以一手遮天。林肯遇刺,事件本身就有蹊跷,刺客的作案动机始终没被查明。主流意见是南方奴隶主的报复,另一些学者推测,副总统安德鲁·约翰逊最有嫌疑,因为他是最大的受益者,总统死后,副总统自动转正。还有一个阴谋论说法是:共和党鹰派人士、陆军部长斯坦顿密谋刺杀了林肯。

无论如何,如果林肯活着,历史走向肯定大不同。

1867年,共和党鹰派排斥异己,独揽大权,他们怀着天真的热情和巨大的权势,投入到“重建”事业。重建是个专有名词,从1867年开始,联邦赋予黑人投票权,提高黑人的福利和文化水平,试图打造一个平等和谐的“新南方”,1877年,最后一支北方军队撤出,重建以失败告终。

共和党企图改造南方各州,是大政府主义在美国的一个高峰,也是大政府主义收效成果最少、最灰头土脸的一次落败。

南北战争的最后一年,即1865年,联邦政府为了救济黑人难民,设置自由民管理局(Freedmen's Bureau),这个机构高负荷运转,每天发放15万份口粮,保证南部不出现大面积饥荒。该机构总部位于首都华盛顿,掌握了合众国建国以来最具进攻性的权势,南部各州首府或大城市均有分部,其职责为援助刚刚解放的黑奴,范围涵盖了与黑人相关的所有领域,从教育到金融无所不包。由于大批南方白人在战乱中流离失所,自由民管理局借此机会分配无主的土地,到1865年6月,1万户黑人家庭在5000多万英亩的种植园土地上得到安置,自食其力。

华盛顿当局最终未能借着南北战争,实现大政府主义,有着多重原因。

第一个也是最直接的因素,应当归咎于自由民管理局的局长奥利弗·霍华德,他出身武官,因伤病转为文职后才干平平,既没有争权的能力,也没有争权的野心。自由民管理局一开始虽小,经过心思缜密的胡佛操持,壮大成为了强势实权部门,连总统都要敬畏三分。而在奥利弗将军的操持下,随着“重建”的失败,这个机构也关门大吉。

共和党鹰派也对自由民管理局的关注度不够,这是大政府主义未能实现的第二个原因。19世纪美国政客们的主战场在议会,而非行政官僚机构。

查尔斯·萨姆纳为了剥夺民主党的力量,发明出“州自杀”的理论,南部叛乱州已经失去了合众国成员的资格,相当于政治自杀,虽然联邦在军事上收复了南方,但必须暂停各州的选举。

他用这条义正言辞的理论,来掩盖背后的党派利益,因为在常规的选举中,共和党在南方的赢面微乎其微,即便在北方地区,选战也非稳赢。在1862年的选举中,因战时物资紧缺,民生艰苦,共和党丢掉了34个国会席位,失去了数个北方州的控制权,战后冻结南方的选举,等于变相虚化了民主党的票仓,共和党的胜率大幅度提高。

然而,美国传统上以民主为根基,迟早要恢复选举,南方白人重新拿到选票,肯定不会投共和党,于是“重建”事务成了个死结。

“重建”合理的步骤为:经济先行,政治暂缓,一步步,慢慢来。撒迪厄斯·史蒂文斯等共和党鹰派分子却急于求成,赋予黑人投票权,又不能改善黑人的处境。内战摧毁了南方的棉花田,经济崩塌,1840年英国从新大陆进口棉花3.66亿磅,到南北战争结束后,美国南方的棉花在世界市场上占据份额微乎其微。

在内战爆发前,南部黑奴年人均肉类消费量高达 179 磅,同时期意大利产业工人每年只能吃到9磅肉,到了1870年代以后,黑人的肉食减少,饮食反倒变差了。内战期间,一些黑奴逃到北方,其首要原因不是自由、解放这些抽象理念,而是因为战争带来的粮食短缺。

如果再仔细深究,有些地区的饥荒还是林肯一方蓄意制造的,格兰特将军毁掉庄稼,屠宰牲畜,猛烈地蹂躏南方同盟国的生产基地,企图用焦土政策逼迫对手投降。他曾下达焚烧指令:“如果战争还要延续一年的话,我们就要把谢南多亚河谷变成颗粒不收的荒原。”果然,北方军队所经之处寸草不生,粮食产区的毁灭加速了同盟国政权的崩溃,同时也令普通人饥饿潦倒。黑人为了填饱肚子,这才跑去北方各州。

内战结束的第五年,南方经济仍然还没恢复,前同盟成员各州的财富总和加起来,仅达到纽约州财富的一半。而南北战争刚爆发的时候,南部同盟国十一个州占北美制造业资本的10%,但是到1880年,这个比例却仍然只到5%。从1865年到1879年,南部只铺设了七千英里的新铁路线,而北部则铺设了四万五千英里。最穷的阿肯色州,有三分之二的县处于赤贫状态。

拥有道德热情而缺乏执政经验的北方废奴主义者,面对经济烂摊子束手无策。建设种族平等的“新南方”的理想,只是看上去很美,这个问题很现实,兴办公立学校要钱,修建公路、铁路要钱,各项公益事业无不需要资金,而南部各州还有大约17500万美元的战前累积债务。

要想全面救济南部,就必须添派赋税,北方纳税人负担不了这么重的财政包袱,这是“重建”必然失败的第三个原因。

最不坏的决策

内战的战火摧毁了南方同盟国的躯壳,却锤炼了南方同盟国的灵魂。

战时紧急状态是对州权理念最大的考验,南方的精英阶层坚持声称,脱离联邦之举拥有合法性,以此效仿华盛顿脱离英国殖民的光荣先例。

战争进入白热化阶段后,南方同盟国总统杰斐逊·戴维斯跃跃欲试,打算从各州收回军政大权,“独立第一,自由第二”的口号逐渐响起。戴维斯深感,由于缺少中央权威,各州自行其是,人力和物力调度困难,战事难以为继。在他启动战时紧急独裁权、在南方的几个城市下达戒严令后,副总统亚历山大·斯蒂芬斯和国务卿图姆斯立刻警觉起来。斯蒂芬斯把道义原则置于现实利弊之上,他抗议戒严令,允许反战言论的报纸(通常也是联邦主义派系的报纸,反对南方独立)发行,保护军队里开小差、不忠、通敌和逃避服兵役的人。

内战期间,总统戴维斯的头号对头不是林肯,而是他的副总统。如果南方同盟国行使强干弱枝、外儒内法的手段,抛弃低税收低开支的传统财政措施,或许能避免败局,但道义上肯定破产。

罗伯特·李是众所周知的不赞成奴隶制的,他倾向于渐进废奴。在内战爆发的时刻,他经历了痛苦的挣扎,选择投奔戴维斯政权,因为罗伯特·李出生于弗吉尼亚,他效忠的对象首先是弗吉尼亚,其次才是联邦政府。随着战事升级,他逐渐认同中央集权,成了自己当初最反对的那种人,罗伯特·李站最终在总统戴维斯的一边,认定只有集权才能最大化调动物资,打败北方军队。

然而,副总统斯蒂芬斯决心不顾生死成败,捍卫州权和小政府主义。1862年,心灰意冷的他离开政治中心里士满,回到家乡佐治亚州,继续抨击戴维斯的乾纲独断,到战争的最后阶段,斯蒂芬斯以率领佐治亚州退出同盟国相威胁。

南部政治家对州权的忠诚,换来了新生的机会。内战结束后的南部第一次选举,白人选民里给共和党投票的不足20%,民众选出了不少前同盟国官员进入国会,有9个前议员,7个前行政官员,4个前将军,4个前上校,也包括了亚历山大·斯蒂芬斯。

气愤的共和党作废了这次选举,并且取消了前同盟国高级成员的公民权,这种举动只会令南方人在下次选举中选出另一批政见相似的议员。

因此,共和党虽然赢得了战争,却没有赢得和平,“重建”进程磕磕绊绊。民主党一个州一个州地开展竞选、夺回地盘。弗吉尼亚州在1869年成为第一个回到民主党的州,北卡罗来纳州和亚拉巴马州是1870年,佐治亚州是1871年,得克萨斯州是1873年,进击的民主党生龙活虎,向总统宝座发出冲击。

1876年,有前联邦将军背景的拉瑟福德·海斯被提名为共和党的总统候选人,他的竞争对手塞缪尔·迪尔登是一位北方民主党人,他担任过纽约州长,极富才能和个人魅力,搞垮了纽约的腐败金权团伙,同时也不像南方民主党人在对抗过联邦,履历非常干净。

大选的博弈极其激烈,数个北方州都存在票数争议,两党都称自己是获胜方,根据现代学者的研究,这些州负责看管票箱的职员都是共和党人,他们以党派一己之私,从中动手脚,帮了海斯很大的忙。抗议选举欺诈舞弊的民主党人则虚张声势,号称要不惜再打一次内战,武力拥戴塞缪尔·蒂尔顿入主白宫。共和党的废奴派则表示奉陪到底,拒绝商谈,宣称放弃南部重建的政策“是妥协投降,是上当受骗,是软弱无能,是卑躬屈膝”。

两党的高层心知肚明,没人愿意再打仗了,血留得足够多了。蒂尔顿本人并不赞成民主党激进分子的战争恫吓,为了国家团结,可以放弃总统大位。为了保住来之不易的和平局面,共和党领袖开展幕后谈判,愿意把联邦军队撤出南方,换取民主党的退选——尽管当时共和党已经失去了南方各州的政权,但占领军还在驻扎。

1877年3月2日,两党的温和派达成政治交易,拉瑟福德·海斯以一票多数正式当选为总统,紧接着撤军行动开始,最后一支北方军队撤出后,标志着“重建”的终结。

在南部驻军以及兴修铁路工程,已经耗费了联邦大量人力财力,众议院已经表示国库没有多余的军费。海斯—蒂尔顿妥协案获得了朝野上下的称赞,两人相忍为国,避免了一场浩劫,包括弗雷德里克·道格拉斯在内的黑人领袖都不得不默认,这是最不坏的决策。倘若战事重启,南方黑人的处境只会变得更糟。

道格拉斯·R.埃格顿《重建之战》展示了从南北战争结束到1877年的战后建设。国内对于南北战争的研究翻译,集中于战前的奴隶制经济以及战争期间的沙场决战,至于战后建设的著述寥寥无几。《重建之战》引入中国,填补了这个领域的空白。

略微遗憾的是:本书忽略了对财政制度的分析,作者对财政经济缺乏敏感认知,使其在剖析政治格局时不免有隔靴搔痒之感。

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